Наблюдение за выборами Президента Республики Беларусь осуществлялось активистами РПОО «Белорусский Хельсинкский комитет» и ПЦ «Вясна» в рамках кампании «Правозащитники за свободные выборы».
ВЫВОДЫ
Президентские выборы 2015 начались в обстановке, чрезвычайно неблагоприятной для проведения свободных и демократических выборов: в местах лишения свободы оставались политические заключенные, систематически преследовались независимые журналисты.
После освобождения политических заключенных в августе 2015 определились положительные тенденции: большие возможности для реализации гражданских и политических прав в ходе предвыборной кампании, отсутствие препятствий со стороны власти при сборе подписей за выдвижение кандидатов в президенты и проведении агитационных мероприятий.
Власти Беларуси не чинили репрессий и задержаний во время массовых мероприятий, которые проводила часть оппозиции за пределами избирательного законодательства. Но привлечение организаторов таких мероприятий к административной ответственности в форме крупных штрафов нарушает право на мирные собрания, гарантированное международными правовыми актами.
Однако избирательный процесс не соответствовал ряду ключевых международных стандартов проведения демократических и свободных выборов. Это было обусловлено отсутствием равного доступа к средствам массовой информации для всех кандидатов, отсутствием беспристрастных избирательных комиссий, использованием административного ресурса в пользу действующего Президента, многочисленными фактами принуждения избирателей к участию в досрочном голосовании, закрытостью ряда избирательных процедур для наблюдателей.
Наиболее важным основанием для критики выборов остается отсутствие прозрачности подсчета голосов, что не позволяет считать объявленные результаты выборов отображением волеизъявления избирателей.
Избирательные комиссии
При формировании комиссий был очевиден дискриминационный подход к представителям оппозиционных партий со стороны органов, образующих комиссии. Общее количество представителей оппозиционных партий в ТИК составило 10 человек, или 0,5% от общего состава ТИК; их количество в УИК составило 31 человек, или 0,046% от общего состава членов УИК, что в пять раз меньше, чем на предыдущих президентских выборах.
Отсутствие законодательно закрепленных критериев для претендентов, которые выдвигаются в состав избирательных комиссий всех уровней, делает возможным селективность подхода к их формированию. Отсутствие таких критериев также делает неэффективной нормы ИК, которая предусматривает возможность судебного обжалования решений об отказе во включении в их состав.
Незначительное количество представителей политических партий в составе ТИК отражает специфику белорусской политической модели, при которой основными политическими субъектами при проведении избирательных кампаний выступают представители проправительственных общественных объединений и трудовых коллективов.
Выдвижение и регистрация кандидатов
Документы на регистрацию подали 15 инициативных групп граждан по выдвижению кандидатов в президенты, ЦИК зарегистрировала 8 из них. Решения местных исполнительных органов относительно мест, запрещенных для пикетирования с целью сбора подписей, существенно не ограничили возможности работы инициативных групп в публичных местах, однако многие решения не были обусловлены требованиями безопасности и общественного порядка.
Власти не чинили существенных ограничений при сборе подписей, но роль исполнительной вертикали власти и администраций государственных предприятий по-прежнему оставалась очень большой. Сбор подписей за выдвижение в качестве кандидата в президенты А. Лукашенко сопровождался активным использованием административного ресурса: осуществлялся в рабочее время, на территории предприятий и учреждений, часто при непосредственном участии администраций этих предприятий и учреждений.
Непрозрачность процедуры проверки подписей и документов дает основания рассматривать результат регистрации как политически мотивированный. Кандидатами в Президенты Республики Беларусь зарегистрированы А.Лукашенко, Т. Короткевич, С. Гайдукевич, Н. Улахович.
Предвыборная агитация
Предвыборная агитация не стала значительной социально-политической компанией для белорусского общества, она прошла малозаметной для избирателей. Недостаточность визуальных средств агитации за кандидатов в президенты, очевидно, обусловлена невысокой активностью некоторых кандидатов, а также прекращением государственного финансирования изготовления информационных материалов.
В ряде городов страны, в том числе и в столице, созданы относительно благоприятные условия для агитации. В то же время многие наблюдатели в регионах отмечают, что местные власти определили совершенно непригодные места для агитационных массовых мероприятий.
Главными акторами избирательного процесса оставались действующий президент и Центральная избирательная комиссия. По отведенному эфирному времени и газетной площади А.Лукашенко находился вне конкуренции.
В пользу действующего президента активно применялся административный ресурс. Проправительственные общественные организации, финансируемые из бюджета (ФПБ, БРСМ и другие), активно проводили общественно-политические мероприятия под характерной символикой и в контексте избирательной программы действующего президента, что отождествлялась в сознании граждан с агитацией в его поддержку. Эти мероприятия не финансировались из избирательного фонда кандидата, что является нарушением установленного порядка агитации.
Досрочное голосование
В досрочном голосовании приняло участие 36,05% избирателей - наибольшее количество за предыдущие президентские кампании 2001, 2006 и 2010 гг. Фактически досрочное голосование превратилось в норму, что не соответствует требованиям ИК.
В ходе досрочного голосования наблюдателями кампании «Правозащитники за свободные выборы» были зафиксированы многочисленные факты принуждения граждан к участию в нем со стороны администраций предприятий и вузов. Это повторило негативную практику предыдущих избирательных кампаний.
Отмечены случаи завышения явки на некоторых избирательных участках. Обобщенная разница по количеству избирателей, принявших участие в досрочном голосовании, по данным наблюдателей и УИК составила 6,2% на 144 УИК, на которых велось наблюдение, при этом на некоторых УИК разница составляла более 50%. Однако завышение явки не носило значительного и системного характера.
Практика проведения досрочного голосования остается одной из системных проблем избирательного процесса, создает широкие возможности для использования административного ресурса и других манипуляций. В связи с этим рекомендации БДИПЧ ОБСЕ в части изменений процедур досрочного голосования остаются актуальными.
Голосование по месту нахождения избирателей
Существующие процедуры голосования по месту нахождения избирателей дают возможности для манипуляций. Наблюдатели не могут проверить, действительно ли поступали заявки избирателей об организации голосования по месту пребывания, поскольку законодательство предусматривает не только письменную, но и устную форму такой заявки.
Фиксировались случаи, когда избиратели не обращались с просьбой об организации голосования по месту пребывания и сообщали этом членам УИК, которые уже пришли к ним с урной. Иногда наблюдателям не давали информации о количестве избирателей, внесенных в список для голосования по месту пребывания. Неоднократно отмечено, что число избирателей, проголосовавших по месту своего нахождения, не совпадает с количеством использованных для этого бюллетеней.
Голосование на избирательных участках и подсчет голосов
В законодательстве не прописан метод подсчета бюллетеней участковыми избирательными комиссиями. Для подсчета голосов, не применяется четкая процедура, при которой оценка на каждом бюллетене объявляется вслух с демонстрацией бюллетеня всем присутствующим членам УИК и наблюдателям.
Подсчет голосов на избирательных участках во многом повторил негативную практику непрозрачного подсчета бюллетеней. Более половины наблюдателей были поставлены комиссиями в неудобные для наблюдения условия, 76,9% не могли видеть содержание бюллетеней. Только 12,2% жалоб, поданных наблюдателями, были рассмотрены на заседаниях УИК.
ВВЕДЕНИЕ
Кампания «Правозащитники за свободные выборы» - независимая и политически незаангажированная совместная инициатива Правозащитного центра «Весна» и Республиканского правозащитного общественного объединения «Белорусский Хельсинкский комитет».
Цель кампании «Правозащитники за свободные выборы» - наблюдение за выборами Президента Республики Беларусь, оценка избирательного процесса с точки зрения белорусского избирательного законодательства и международных стандартов свободных и демократических выборов, информирование белорусской общественности и международного сообщества о результатах наблюдения.
С первого дня выборов в рамках кампании действовало 55 долгосрочных наблюдателей. Наблюдатели были представлены в таком количестве ТИК, которое охватывает более 70% избирателей страны. Результаты обработки еженедельных отчетов наблюдателей распространялись в форме недельных отчетов компании и предварительных отчетов компании по отдельным этапам выборов.
Во время досрочного голосования и голосования в день выборов наблюдение осуществляли 450 краткосрочных наблюдателей на 400 избирательных участках по всей территории страны. Их отчеты обрабатывались ежедневно, что позволило выявить общие тенденции в организации избирательного процесса и зафиксировать уровень нарушений ИК.
УСЛОВИЯ НАБЛЮДЕНИЯ
Международное наблюдение в Беларуси традиционно было представлено Наблюдательной миссией Парламентской Ассамблеи СНГ, Международной миссией БДИПЧ ОБСЕ, миссией Парламентской ассамблеи Совета Европы, представителями дипломатического корпуса в Республике Беларусь. Также немногие миссии международного наблюдения были направлены Парламентской ассамблеей ОБСЕ, Шанхайской Организацией Содружества.
Национальное наблюдение кроме кампании «Правозащитники за свободные выборы», осуществляла также компания «Право выбора - 2015», которая объединила восемь политических субъектов и может считаться наблюдением со стороны оппозиционных политических партий и движений. Также работали наблюдатели двух политических оппозиционных субъектов «За справедливые выборы».
Некоторые провластные общественные объединения и политические партии (Белая Русь, БРСМ, Белорусский союз женщин, Федерация профсоюзов Беларуси и др.) декларировали, что также вели наблюдение за выборами Президента Республики Беларусь, однако результаты их деятельности не были представлены обществу.
В процессе наблюдения за выборами наблюдатели кампании «Правозащитники за свободные выборы» сталкивались с давлением со стороны органов власти, отказами в предоставлении информации из избирательных комиссий, удалением из избирательных участков. Отдельно нужно отметить необоснованный запрет на фото- и видеосъемку на избирательных участках, противодействие наблюдателям при подсчете явки на избирательные участки.
Кампания «Правозащитники за свободные выборы» направила запрос в ЦИК о порядке лишения наблюдателя аккредитации. Согласно пояснению ЦИК, лишенный аккредитации наблюдатель, не может быть вновь аккредитован в той комиссии, в которой он был лишен аккредитации. Объяснение ЦИК противоречит ст. 13 ИК, а также постановления самой Центральной комиссии Республики Беларусь № 10, 11 от 14.05.2015 г.
ПРАВОВАЯ БАЗА
Выборы Президента Республики Беларусь назначены Постановлением Палаты представителей Национального Собрания Республики Беларусь 30 мая 2015 на 11 октября 2015. Выборы Президента Республики Беларусь регулируются Конституцией Республики Беларусь, Избирательным кодексом Республики Беларусь, постановлениями Центральной комиссии Республики Беларусь, постановлениями местных органов власти.
ОБСЕ неоднократно отмечала «многие существенные недостатки» Кодекса и предлагала рекомендации по его совершенствованию. Кроме того, в 2007 и 2008 гг. Генеральная Ассамблея ООН обращала к Беларуси «настоятельный призыв привести избирательный процесс и законодательную базу в соответствие с международными стандартами и устранить недостатки избирательного процесса».
Согласно Конституции и Избирательного кодекса, «выборы Президента назначаются Палатой представителей не позднее, чем за пять месяцев,и проводятся не позднее, чем за два месяца до истечения срока полномочий предыдущего Президента».
В первые дни начала кампании ЦИК приняла пакет постановлений и других документов по организации и подготовке выборов, который существенно не отличался от аналогичного пакета, утвержденного накануне выборов 2010 г.
ЦИК не приняла тех предложений, реализация которых способствовала бы транспарентности и справедливости избирательного процесса. Это предложения о публикации результатов голосования по каждому избирательному участку страны, выдачи заверенной копии итогового протокола наблюдателям, гарантирования прозрачного подсчета голосов. Такие изменения инициировала в ЦИК кампания «Правозащитники за свободные выборы» с обоснованием, что они не требуют изменений ИК, а лишь совершенствования практики его применения, что полностью находится в пределах полномочий ЦИК. ЦИК необоснованно отказала в удовлетворении предложения независимого наблюдения.
Выборы Президента Республики Беларусь в 2015 - первые после очередных изменений ИК, внесенных в 2011, 2013 и 2015. Основными из этих изменений являются:
- кандидаты в Президенты Республики Беларусь получили право создавать собственные избирательные фонды для финансирования дополнительных расходов по предвыборной агитации в размере не более 9000 базовых единиц с момента регистрации инициативной группы кандидата;
- введена административная ответственность за призыв к бойкоту выборов;
- урегулирован запрет на регистрацию инициативных групп граждан по выдвижению кандидатов в президенты лицами, взятыми под стражу, либо отбывающими наказание, связанное с лишением свободы.
Изменения и дополнения в ИК в основном носят негативный характер по сравнению с изменениями 2010 г. и не учитывают рекомендации экспертов ОБСЕ, национальных независимых наблюдателей, оппозиционных партий Беларуси. Остались не реализованными многие рекомендации, в том числе, не были приняты меры по повышению прозрачности избирательного процесса. Не установлены нормы, обеспечивающие гласный публичный подсчет голосов. Не установлена обязанность председателя и секретаря избирательной комиссии выдавать копии протокола о результатах голосования тем лицам, которые имеют право присутствовать во время подсчета голосов на участке для голосования. Таким образом сохраняются недостатки регулирования тех процедур избирательного процесса, которые в наибольшей степени могут использоваться для фальсификаций и злоупотреблений.
Как положительный момент следует отметить Постановление Центральной комиссии Республики Беларусь от 01.07.2015 г. №26 «О создании дополнительных условий для голосования избирателей с нарушением зрения при проведении выборов Президента Республики Беларусь».
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ КОМИССИИ
ЦИК действует на постоянной основе и включает 12 членов, 6 из них назначает президент, 6 – выдвигает Совет Республики Национального собрания из кандидатур, рекомендованных президиумами областных, Минского городского Советов депутатов и соответствующими исполнительными комитетами. В действующем составе ЦИК только три члена не являются государственными служащими. Таким образом, порядок формирования ЦИК и её состав, а также неоднократные проявления лояльности к действующему президенту со стороны ее главы и членов, позволяют полагать, что ЦИК не является независимым органом.
ТИК
Согласно избирательному законодательству, ТИК формируют исполкомы и администрации районов в городах. Все они являются частью властной «вертикали» действующего президента, как и местные Советы депутатов, избранные в ходе местных выборов 2014 г., которые не были свободными и справедливыми.
Выдвижение кандидатур в состав ТИК, которое могли осуществлять политические партии, общественные объединения, трудовые коллективы и группы граждан, было свободным. По данным ЦИК, всего было выдвинуто 2623 кандидата.
Заседания органов, формирующих ТИК, проходили иногда в условиях ограниченной информации об их месте и времени. В некоторых регионах (почти вся Витебская область) – в условиях ограниченного доступа для наблюдателей. Эти заседания носили формальный характер и фактически сводились к безальтернативного утверждению списков состава комиссий, разработанных местными органами власти накануне заседаний.
Меньшую часть претендентов в состав ТИК составили представители партий – 9,2 %. Треть претендентов в члены ТИК составили представители 5 общественных объединений: ОО «Белая Русь», ОО «БРСМ», ФПБ, Белорусский союз женщин, Белорусское общественное объединение ветеранов.
ЦИК сформировала 153 территориальные избирательные комиссии, в которые вошли 1 916 членов. Количество представителей оппозиционных партий в ТИК составило 10 из 63 претендентов, или 0,5 % от общего числа членов ТИК. Таким образом, «проходимость» оппозиционных претендентов составила 15,8%, а в кандидатов от провластных партий – 70 %, у претендентов от пяти перечисленных ОО - 87,5%.
Как правило, в состав комиссий вошли по 2-4 государственных служащих, в том числе сотрудники исполкомов и администраций, - структур, которые ее сформировали. Остальные – представители проправительственных общественных организаций, бюджетных организаций, а также руководители государственных предприятий.
УИК
В нынешней избирательной кампании сформировано 6080 участковых избирательных комиссий. Из 76791 представителей, выдвинутых в состав УИК политическими партиями, общественными объединениями, трудовыми коллективами и группами граждан, политическими партиями были выдвинуты лишь 3826 представителей, 515 из которых – оппозиционными.
Отказов в приеме документов по выдвижению представителей в состав УИК зафиксировано не было. Все заинтересованные лица смогли подать необходимые документы и были проинформированы о времени и месте их приема. Заседания исполкомов и местных администраций по формированию УИК происходили в условиях относительной открытости для наблюдателей, но имели исключительно формальный характер. В большинстве случаев они сводились к быстрому и безальтернативного утверждению списков состава комиссий, подготовленных накануне заседаний в закрытом режиме.
В состав 6080 УИК на территории Беларуси включено 66 941 членов. Из 515 кандидатов от оппозиционных политических партий в комиссии вошел только 31 человек, или 6 % от выдвинутых (в 2010 г. этот показатель был почти в три раза больше и составлял 17,1 %). В то же время «проходимость» в УИК представителей от лояльных власти партий достигла 86,4 %, а представителей от ОО «Белая Русь», ОО «Белорусский республиканский союз молодежи», Федерации профсоюзов Беларуси, Белорусского союза женщин и Белорусского общественного объединения ветеранов – 92 %.
Представители оппозиционных партий составили 0,046 % (в 2010 г. – 0,25 %) от общего числа членов УИК и вошли менее чем в 0,5 % (в 2010 г. – 3 %) УИК. Большинство из остальных членов УИК хоть раз входило в состав УИК на прошлых местных, парламентских или президентских выборах. Наблюдателями отмечены многочисленные случаи формирования УИК из числа представителей одного трудового коллектива, назначения на руководящие должности в данных УИК руководителей этих трудовых коллективов.
Таким образом, процесс формирования ТИК и УИК почти не отличался от аналогичного процесса в ходе предыдущих президентских, парламентских и местных выборов. С точки зрения соответствия национальному законодательству, этот процесс происходил без значительных нарушений, но его результат не позволяет считать созданные комиссии беспристрастными и не предвзятым.
ВЫДВИЖЕНИЕ И РЕГИСТРАЦИЯ КАНДИДАТОВ
Этап выдвижения и регистрации кандидатов в президенты включает определение мест, запрещенных для пикетирования с целью сбора подписей в поддержку выдвижения кандидатов, регистрацию инициативных групп, сбор подписей избирателей, проверку достоверности подписей избирателей в подписных листах, регистрацию кандидатов в Президенты Республики Беларусь.
Местные органы власти определили места, запрещенные для пикетирования с целью сбора подписей в поддержку выдвижения кандидатов. Решения местных исполнительных органов существенно не отличались от решений предыдущей президентской избирательной кампании. Они существенно не ограничили возможности работы инициативных групп в публичных местах, однако многие запреты местных органов власти не были обусловлены требованиями безопасности и общественного порядка, что произвольно ограничило права многих участников избирательного процесса. Местные органы власти фактически продемонстрировали отсутствие единого подхода к правам участников избирательного процесса: некоторые старались их расширить, в других местах их ограничили или оставили без изменений.
Документы на регистрацию подали 15 инициативных групп граждан по выдвижению кандидатов в президенты. ЦИК зарегистрировала восемь инициативных групп (А. Лукашенко, С. Калякина, С. Гайдукевича, Т. Короткевич, А. Лебедько, Ж. Романовской, В. Терещенко, М. Улаховича). Отказы в регистрации инициативных групп обоснованные нормами избирательного законодательства.
Для регистрации кандидата его инициативная группа должна была собрать не менее 100 тысяч подписей. Сбор подписей осуществлялся инициативными группами, как путем поквартирного обхода избирателей, так и во время уличных пикетов в местах, не запрещенных местными органами власти. Власти не чинили существенных ограничений при сборе подписей, но роль исполнительной вертикали власти и администраций государственных предприятий в избирательном процессе по-прежнему оставалась очень большой. Сбор подписей за выдвижение в качестве кандидата в президенты А. Лукашенко сопровождался активным использованием административного ресурса: велся в рабочее время, на территории предприятий и учреждений, часто при непосредственном участии администрации этих предприятий и учреждений.
ТИК неохотно шли на контакт с наблюдателями, практически везде, за некоторыми исключениями, им не разрешали присутствовать при приеме и проверке подписных листов. Абсолютное непрозрачность процедуры проверки подписей, собранных за выдвижение кандидатов в президенты, вызывает недоверие относительно результатов проверки.
Документы для регистрации кандидатами в президенты подали Александр Лукашенко, Татьяна Короткевич, Сергей Гайдукевич, Николай Улахович, Жанна Романовская и Виктор Терещенко. Кандидатами в Президенты Республики Беларусь были зарегистрированы только А. Лукашенко, Т. Короткевич, С. Гайдукевич, Н. Улахович.
ПРЕДВЫБОРНАЯ АГИТАЦИЯ
Кандидаты в президенты не сталкивались с существенными нарушениями своих прав во время агитации путем встреч с избирателями. Однако принятые местными распорядительными органами власти решения об определении мест для проведения агитационных массовых мероприятий продемонстрировали отсутствие единого подхода в решении этого вопроса. В ряде городов страны, в том числе и в столице, были созданы относительно благоприятные условия для агитационных массовых мероприятий. В тоже время многие наблюдатели в регионах отмечают, что местные власти определили совершенно непригодны места для агитации.
Положение «О избирательном фонде лица, выдвигаемого кандидатом в Президенты Республики Беларусь, кандидата в Президенты Республики Беларусь при проведении выборов Президента Республики Беларусь в 2015 году» не предусматривает возможности общественного контроля источников поступления средств в избирательный фонд. Законность формирования фонда и расходования средств с его оценивают только финансовые органы и ЦИК.
Заметной была агитационная деятельность Т. Короткевич. Практически незаметными остались агитационные мероприятия кандидатов С. Гайдукевича и М. Улаховича. Главными актёрами избирательного процесса оставались действующий президент и Центральная избирательная комиссия. Согласно отведенному эфирному времени и газетной площади соперники действующего президента находились вне конкуренции.
Активно организовывались агитационные мероприятия с участием доверенных лиц А. Лукашенко: встречи в трудовых коллективах, посещение предприятий, учебных заведений и т.д. В этих встречах всегда участвовали руководители местных и центральных органов власти, предприятий и учреждений. Основной целью их был призыв граждан поддержать существующий в стране политический курс и принять участие в выборах. Государственные СМИ широко освещали акции негосударственных провластных организаций, которые заявили о своей поддержке президента.
ДОСРОЧНОЕ ГОЛОСОВАНИЕ
Досрочное голосование проводилось с 6 по 10 октября с 10.00 до 16.00 и с 16.00 до 19.00. Согласно ст. 53 ИК избиратель, который не может проголосовать в день выборов, вправе не ранее чем за пять дней до выборов проголосовать в помещении для голосования. Официального подтверждения причин невозможности избирателя проголосовать в день выборов не требуется.
Таким образом, процедура досрочного голосования является исключением, а не правилом: проголосовать досрочно могут только те граждане, которые не имеют возможности в день выборов находиться по месту своего жительства. Однако в стране давно сложилась практика, когда досрочное голосование превратилось в норму, что не соответствует требованиям ВК.
Досрочное голосование на нынешних президентских выборах не стало исключением из предыдущий практики. По данным ЦИК, за пять дней в досрочном голосовании приняли участие 36,05 % избирателей, что является наибольшим количеством за предыдущие президентские выборы 2001, 2006, 2010 гг. Учитывая, что явка по выборам составила 86,75 %, в досрочном голосовании приняло участие 41,5 % избирателей от числа всех, кто голосовал.
Наблюдателями кампании были зафиксированы факты завышения явки на некоторых избирательных участках, что составило 6,2 % из 114 УИК, на которых велось наблюдение (в 2010 г. – 2,8%). На некоторых УИК такая разница достигала 50 %. В ряде случаев наблюдателями были зафиксированы факты манипуляций с протоколами УИК об итогах досрочного голосования. При этом завышение явки не носило значительного и системного характера.
Отмечены многочисленные случаи принуждения избирателей к участию в досрочном голосовании со стороны администраций государственных предприятий, вузов, интернатов. Это повторило негативную практику предыдущих избирательных кампаний.
ГОЛОСОВАНИЕ ПО МЕСТУ НАХОЖДЕНИЯ ИЗБИРАТЕЛЕЙ
Обеспечение голосования по месту пребывания в день выборов происходит исключительно по письменной или устной просьбе избирателя, который не может посетить участок. Объяснение причины не требуется. УИК создает специальный вкладной список таких избирателей и получает избирательные бюллетени. Число избирательных бюллетеней должно соответствовать количеству избирателей в вкладном листе. В основном списке напротив фамилий избирателей делается запись «проголосовал по месту пребывания». Специальную урну для голосования сопровождают не менее двух члены УИК, которые заранее получают такое количество бюллетеней, которое соответствует числу избирателей, внесенных в специальный список. Для организации голосования по месту пребывания на УИК должно быть не более трех переносных ящики.
Этот вид голосования традиционно критикуют независимые наблюдатели, ведь существующие процедуры делают возможными различного рода манипуляции. Наблюдатели не могут проверить, действительно ли поступали заявки избирателей об организации голосования по месту пребывания, поскольку законодательство предусматривает возможность не только письменных, но и устных обращений. Не всегда наблюдатели имели возможность следить за таким видом голосования еще и потому, что члены УИК отказывали им в этом.
Во время наблюдения фиксировались случаи, когда избиратели не обращались с просьбой об организации такого голосования и сообщали об этом членам УИК в то время, как те пришли к ним с урной. Отмечены случаи, когда наблюдателям отказывали в предоставлении информации о количестве избирателей, внесенных в список для голосования по месту пребывания. Иногда число избирателей, проголосовавших по месту своего нахождения, не совпадало с количеством использованных для этого голосования бюллетеней.
ГОЛОСОВАНИЕ НА ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ УЧАСТКАХ И ПОДСЧЕТ ГОЛОСОВ
Процесс голосования на избирательных участках традиционно был организован на достаточно высоком техническом уровне и в целом проходил в соответствии с установленными избирательными процедурами. При этом важно отметить, что закрытость для наблюдателей списка избирателей делает невозможным общественный контроль за выдачей бюллетеней и уровнем явки избирателей.
Основным принципом проведения подсчета бюллетеней является их раздельный подсчет: сначала считают бюллетени из урн для досрочного голосования, потом – из урн для голосования по месту нахождения избирателей, а потом – из урн для досрочного голосования. Результаты такого подсчета лишь озвучиваются УИК и, согласно положениям, зафиксированными в Руководстве для членов УИК по выборам Президента Республики Беларусь (утверждены постановлением ЦИК № 11 от 14.05.2015), указываются в протоколе заседания УИК. Протокол составляется в одном экземпляре и не является публичным для наблюдателей. В протоколе о результатах наблюдения указывается суммарный результат голосования. Изготовленная наблюдателем копия протокола о результатах голосования членами комиссии не подписывается, печатью комиссии не закрепляется.
Следует отметить, что непосредственно сам метод подсчета бюллетеней УИК в законодательстве не прописан. Именно это обстоятельство является одной из основных проблем белорусского избирательного законодательства. БХК обратился в ЦИК с предложением установить четкую процедуру подсчета голосов, при которой оценка на каждом бюллетене объявлялось бы вслух с демонстрацией бюллетеня всем присутствующим членам УИК и наблюдателям. Однако ЦИК отказал в реализации этого предложения.
Результаты обработки отчетов с 326 избирательных участков, охваченных наблюдением кампании «Правозащитники за свободные выборы», даются в таблице 1 (обработка осуществлена до 6.00 12 октября).
Таблица 1. Ответы наблюдателей на вопросы специальной анкеты, посвященной подсчету голосов.
По-прежнему остается закрытой для наблюдателей процедура передачи итоговых протоколов из УИК в ТИК.
РЕКОМЕНДАЦИИ
При внесении изменений в ИК последних лет не были учтены большинство рекомендаций ОБСЕ и Венецианской комиссии, которые были сделаны по итогам наблюдения за предыдущими избирательными кампаниями. Большинство этих рекомендаций не потеряли свою актуальность и после выборов Президента Республики Беларусь 2015 Выборы показали, что без детальной регламентации порядка формирования избирательных комиссий, голосования и подсчета голосов невозможно обеспечить проведение выборов, соответствующих международным стандартам в области свободных и справедливых выборов, в частности, Копенгагенскому документу ОБСЕ 1990 года.
Избирательная кампания также засвидетельствовала необходимость обеспечения реального равенства кандидатов в сфере доступа к средствам массовой информации и расширения прав наблюдателей. Изменения в избирательных законодательстве, предложенные ниже, позволят приблизить выборы к международным стандартам, а также увеличить доверие к результатам выборов как со стороны граждан Беларуси, так и со стороны международного сообщества.
Избирательные комиссии
В Избирательный кодекс нужно заложить норму, которая бы создавала гарантии присутствия в избирательных комиссиях представителей политических партий и обеспечивала плюралистический состав комиссий. Необходимо обеспечить, чтобы политические партии, принимающие участие в избирательной кампании, в том числе президентской, имели право делегировать одного представителя в каждую из территориальных, окружных и участковых избирательных комиссий. И только в случае, если политическая партия не воспользовалась таким правом, местные распорядительные и исполнительные органы получат право самостоятельно заполнять вакантные места в избирательных комиссиях. Аналогичным образом первоочередное право выдвигать своих представителей в избирательные комиссии должны иметь кандидаты в президенты. Кроме того, нужно законодательно определить критерии для кандидатов в состав избирательных комиссий (делегирование политической партией, образование, другие профессиональные знания), которые бы снизили возможности произвольного их назначения и могли бы оцениваться судом при рассмотрении соответствующих жалоб.
Регистрация кандидатов
Необходимо исключить возможность использования административного ресурса при сборе подписей, в частности, запретить сбор подписей не членами инициативных групп. Кроме того, нужно предусмотреть право наблюдателей присутствовать при проверке подписей за выдвижение кандидатов.
Списки избирателей
Для увеличения прозрачности и подотчетности процесса регистрации избирателей, необходимо создать общенациональный список избирателей. Гражданам и наблюдателям (в том числе доверенным лицам, представителям СМИ и международным наблюдателям) должен быть дан полный доступ к спискам. Каждый гражданин должен иметь право знакомиться со списками избирателей до начала голосования. Кроме того, наблюдатели должны иметь возможность знакомиться со списками избирателей во время голосования. Число избирателей, зарегистрированных на участке для голосования, должно объявляться избирательными комиссиями как накануне голосования, так и после его окончания.
Финансирование выборов
Закрепленная ИК норма позволяет самостоятельное использование ЦИК средств государственного бюджета на изготовление информационных листовок с общими данными кандидатов вместо финансирования их расходов на агитационные печатные материалы. Это привело к низкой активности большей части кандидатов в изготовлении агитационных материалов. Поэтому нужно на законодательном уровне вернуть государственное финансирование расходов кандидатов по изготовлению печатной агитационной продукции.
Предвыборная агитация
Законодательство предусматривает продолжительность периода предвыборной агитации не более чем один месяц. Такой срок агитации ограничивает как кандидатов в возможности агитации, так и граждан в получении полной информации о кандидатах и их программах. Предлагается увеличить срок агитационной кампании как минимум до двух месяцев. Кроме того, необходимо гарантировать субъектам, размещающим политическую рекламу, невозможность несения ответственности за содержание рекламы, которую предоставили кандидаты или политические партии.
Судебное обжалование решений, связанных с выборами
ИК предусматривает ограниченный перечень оснований для обращения в судебные органы. Необходимо предусмотреть возможность судебного обжалования любых решений избирательных комиссий и других государственных органов в вопросах, касающихся выборов. В первую очередь, необходимо обеспечить возможность судебного обжалования постановления ЦИК, которая утверждает результаты выборов.
Досрочное голосование
Процедура досрочного голосования в ее сегодняшнем виде позволяет властям осуществлять разного рода манипуляции. В связи с этим предлагается рассмотреть возможность полной отмены досрочного голосования. В случае, если досрочное голосование не будет отменено, предлагаются следующие изменения: ввести критерии, соответствие которым дает избирателю право на досрочное голосование. Такими критериями должны быть основания, которые однозначно свидетельствуют о невозможности для избирателя принять участие в голосовании в день выборов, например, отъезд за границу, и другие документально подтвержденные доказательства. Нужно также законодательно детализировать процедуры хранения избирательных урн во время досрочного голосования, опечатывания помещений, где находится избирательный ящик. Необходимо запретить пребывание посторонних лиц, в том числе сотрудников милиции, в помещениях для голосования и комнатах, в которых хранятся избирательные урны, бюллетени и другие материалы по выборам. Также необходимо предусмотреть право наблюдателей находится в помещениях для голосования вне времени работы избирательных комиссий (перерыв на обед, период после окончания голосования) в случаях, когда там остаются члены избирательных комиссий. Обеспечить все УИК прозрачными цельными избирательными урнами с пластиковыми лентами для опечатывания (с индивидуальным номером избирательного участка).
Голосование по месту нахождения избирателя
Определить, что правом на голосование по месту нахождения пользуются избиратели, состояние здоровья которых (подтвержденное документом медицинского учреждения) не позволяет им самостоятельно явиться на участок для голосования. Нужно закрепить в ИК, что право на такое голосование избиратель получает только после передачи в УИК до дня голосования письменного заявления о невозможности голосования на избирательном участке.
Подсчет голосов
Существующая процедура подсчета голосов не является прозрачной. Одна из основных причин – отсутствие детализации процедуры подсчета голосов в ИК. В связи с этим надо законодательно закрепить следующие принципы процедуры подсчета голосов: подсчет голосов проводится гласно в присутствии наблюдателей, которые могут следить за правильностью подсчета волеизъявления избирателей в каждом бюллетене (т.е. видеть содержание каждого бюллетеня); подсчет голосов проводится одним из членов комиссии, который озвучивает и демонстрирует всем членам комиссии и наблюдателям каждый бюллетень; подсчет голосов производится отдельно по каждой урне для голосования, результаты такого отдельного подсчета голосов отдельно по каждой урне отображаются в итоговом протоколе. Копия итогового протокола, заверенная председателем и секретарем комиссии и закрепленная печатью, выдается наблюдателю по его просьбе. Также предлагается закрепить право зарегистрированных в ТИК наблюдателей и доверенных лиц кандидатов непосредственно присутствовать и наблюдать за процедурами передачи избирательных бюллетеней и протоколов с результатами голосования с участков для голосования в территориальные комиссии.
Наблюдение за выборами
В целях создания большего доверия к выборам в Беларуси необходимо законодательно расширить права наблюдателей. Наблюдатели должны иметь возможность беспрепятственно знакомиться с материалами комиссии, касающихся ее состава, путей выдвижения членов в ее состав, списков избирателей, хранения избирательных бюллетеней и урн во время досрочного голосования.
СПИСОК ПРИНЯТЫХ СОКРАЩЕНИЙ
ОБСЕ – Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе
Белорусский союз женщин – Общественное объединение «Белорусский союз женщин»
Белая Русь – Республиканское общественное объединение «Белая Русь»
БДИПЧ ОБСЕ – Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе
БРСМ – Общественное объединение «Белорусский республиканский союз молодежи»
БХК – Республиканское правозащитное общественное объединение «Белорусский Хельсинкский комитет»
ИК - Избирательный кодекс Республики Беларусь
ОО – общественная организация
Календарный план – календарный план организационных мероприятий по подготовке и проведению выборов Президента Республики Беларусь
ПАСЕ – Парламентская Асамблея Совета Европы
ПАСНД – Парламентская Ассамблея Содружества Независимых Государств
ППНС – Палата представителей Национального собрания Республики Беларусь
Движение «За Свободу» - Правозащитно-просветительское общественное объединение Движение «За Свободу»
СНГ – Союз независимых государств
ТИК – территориальная избирательная комиссия
УИК – участковая избирательная комиссия
ЦИК / Центральная комиссия – Центральная комиссия Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов.